处罚要区分违法行为社会危害性

  □ 法治日报全媒体记者 蒲晓磊
  3月16日，国家广播电视总局官网发布了关于公开征求《中华人民共和国广播电视法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）意见的通知。
  随着媒体融合走向深入，全媒体传播已经成为主流趋势，融媒体中心等机构成为广播电视业务的开办机构，现行《广播电视管理条例》设定的以广播电台、电视台设立审批为主的管理体制，已经不再适应这一新的发展和管理需求。当前，迫切需要根据全媒体时代特点，从法律层面作好广播电视管理体系的顶层设计。
  中国传媒大学文化产业管理学院文化法治研究中心主任、法律系主任郑宁4月1日接受《法治日报》记者采访时说，广播电视领域长期存在基础立法缺位、法规规章制定依据不足等问题，制定广播电视法，有助于解决收视率造假等行业问题，可以更好地保障行业各个主体的合法权益，为行业发展提供有力法治保障。
  为构建全媒体传播体系提供支撑
  国家广播电视总局发布的关于征求意见稿的说明显示，制定广播电视法的目的在于推动实现广播电视领域加强党的领导和全面依法治国融为一体、为广播电视更好地满足人民群众精神文化需求提供制度保障、为构建全媒体传播体系提供法治支撑、提升广播电视领域依法行政能力。
  中山大学互联网与治理研究中心特约研究员黄泷一认为，广播电视法的定位是广播电视领域的基础性法律，征求意见稿将网络视听节目纳入广播电视节目的范围，改变了《广播电视管理条例》以“广播电台和电视台”为中心的规制模式，反映了媒体深度融合背景下广播电视管理体制的变化，有利于为构建全媒体传播体系提供法治支撑。
  “我们始终认为，在牢牢把握正确导向、严守内容安全底线的前提下，一定要更加重视在法治轨道上创新体制机制，不断支持和促进广播电视以及整个视听媒体行业的繁荣发展，使其更好地承担起举旗帜、聚民心、育新人、兴文化的使命任务。广播电视法的制定，必定会促进广播电视行业实现高质量发展。”腾讯研究院法律研究中心高级研究员汤捷说。
  监管网络视听节目需多部门协同
  近年来，网络视听等广播电视新业务快速发展，从业主体和从业人员越来越多，群众参与度和社会关注度越来越高，广播电视管理部门的依法行政能力迫切需要得到进一步提升，迫切需要通过国家层面立法，以点带面，逐步建立一套完备的广播电视法律制度体系，形成良法善治新格局。对此，社会各界和各级各类广播电视机构呼声很高。
  征求意见稿规定，广播电视节目包括广播节目、电视节目、网络视听节目等。广播电视节目中的电视剧片，是指电视和网络剧片，包括电视剧、电视动画片、电视电影、电视纪录片、网络剧、网络动画片、网络电影、网络纪录片等。
  郑宁认为，规范网络视听节目，首先要解决的问题就是明确监管目标，即如何在保障文化安全底线的情况下，更好地实现公民文化权益的保障，促进文化事业和文化产业的共同发展。
  “任何一种措施都是有成本的，包括执法成本、企业合规成本、消费者成本等。比如，在全媒体时代，如果采用传统电视剧的方式进行许可，消费者看到的精神文化产品的数量会因此而减少。对此，我们需要对管理方案进行充分评估，然后择优选用。”郑宁说。
  阿里大文娱法务总监李巍认为，广播电视和网络视频媒体在传播方式、商业模式、经营主体性质、经营方式等方面有比较大的差别，建议立法时进行分类管理。
  字节跳动法律研究中心主任丁道勤说，长期以来，我国广电行业在对传统广播电视和网络视听的规范上，采用的是两套相对独立的法律监管体系，征求意见稿将网络视听节目纳入“广播电视节目”概念中，并要求所有节目进行“播前审核、重播重审、适时复审”，这会使得网络视听节目的审核工作量变得非常巨大。
  “而且，根据征求意见稿明确的广播电视节目概念，广电主管部门将与互联网信息服务监管部门的网信、工信、出版、文化、教育、市场监管等在监管职责上产生交叉。对此，需要在立法时明确广电主管部门与其他监管部门之间的协同配合机制。”丁道勤说。
  行政处罚应当遵循过罚相当原则
  针对劣迹艺人等问题，征求意见稿规定了相应的法律责任，从而使得这部法律的“牙齿”实现有力“咬合”。
  “我们经过梳理后发现，目前征求意见稿法律责任专章一共明确了46类违法行为，其中对37类规定了吊销许可证的行政处罚，对34类规定了限制从业的行政处罚，当然，适用上述处罚更多针对的是情节非常严重或者情节严重的情形。”汤捷说。
  汤捷认为，对一些违法行为进行处罚，应当考虑其社会危害性，不宜过于严厉，例如，对于“制作广播电视节目使用未取得相关资格认定的人员采访、编辑、播音、主持的”行为，规定吊销许可证及限制从业的法律责任过于严苛。对此，建议进一步区分违法行为的社会危害性，确定相适应的法律责任，这样也更符合行政处罚的过罚相当原则。
  浙江广电集团法务部主任李积兵认为，传统媒体在内容安全监管方面已形成了一整套的体系，而在对网络主播的监管方面还有很大隐患。当前，网络主播几乎没有从业方面的限制，但是，一些网络主播的影响力并不比传统媒体的影响力弱，一旦出现内容安全方面的疏漏，势必会造成很大的社会危害，建议通过资格准入等方式加强行业监管。