公、检、法三家何以制约不到位
近年来,由于呼格吉勒图案暴露出来的“公安侦查起点错、检察起诉跟着错、法院判决错到底”,公、检、法三家相互制约的原则过去时常在司法实践中难以奏效的问题,中央领导同志多次强调要制定一套贯彻落实公、检、法三家相互制约原则的具体办法。笔者利用各种机会,对公、检、法三家有时何以制约不到位这一问题进行了调研,基本情况如下:
第一,公安机关制约检察机关的案例要比后者制约前者的少。
公安机关制约检察机关的主要法定方式是复议和复核权。在基层调研中,发现公安机关的一些同志对制约检察机关兴趣不大。一是觉得“公、检、法是一个爸生的三个兄弟,兄弟之间如何制约?”大问题有政法委把关,公安机关不用操心；小问题可以不予计较,以免伤了公、检的和气。二是觉得公安机关制约检察院太难。检察院是公安机关的后道手,可以开纠正违法行为通知给公安机关,找公安机关办案瑕疵,检方是否批准逮捕和决定起诉都跟公安机关的考核指标直接相关。
第二,检察机关对公安机关侦查权的制约主要存在不愿制约、不敢制约、不善制约、不法制约。
不愿制约主要表现为,有的同志觉得公、检两家的目标都是惩罚犯罪、维护稳定,互相制约没有必要。检方捕诉部门与公安侦查部门联系密切,检察碍于人情,怕影响公安办案人员受到纪律处分、扣罚奖金等,而不想给侦查机关带来“麻烦”；由于人案矛盾、办案时间短等,检方不愿再给自己增加工作量；纠正违法通知书和检察建议是否被采纳往往取决于公安机关是否采纳,公安机关不理睬,检方也无可奈何。这也导致人们不愿去主动制约。
不敢制约主要是觉得在权力分配上,公安机关权力很大,一些检察官有畏难情绪。再说检察机关的考核与公安机关的考核有时需要相互配合,比如追漏,所以检察机关对公安机关的制约会寻求一个双赢,不会针尖对麦芒。
不善制约表现为,一是检察监督主要局限于卷宗审查,这些材料完全具备形式要求,就材料审查很难发现监督线索。二是由于经验的匮乏,发现和获取监督线索的信息渠道不通畅且滞后。三是检方一些同志非法证据排除意识不强,甄别能力不高,非法证据界限把握不准,非法证据线索发现渠道少,非法证据调查核实难。
不法制约主要是指不依法监督,不规范监督,应该监督而没有监督,应该监督而没有依法监督。侦查监督部门对公安机关监督的做法各地方不一,甚至同一个侦查监督部门也会时常变换监督模式。此外,把握立案监督标准不严,为应对考核压力,片面追求数据也导致监督案件质量下滑。
不能制约主要是制约规则不完善。检察机关虽然可以监督公安机关的乱侦查行为,但却无法监督公安机关的不作为。因为检察机关不掌握公安机关立案情况,也不能考核警察的工作绩效。检察机关主要从办案中发现公安机关的违法行为；但那些有案不立、违法使用强制措施、利用职权打击报复之类的情况,检方很难掌握。检方不可能强制性地去登录公安机关的电脑去翻查,立案后没有进入审查逮捕或审查起诉程序的刑事案件,检方无从掌握；检方通知公安机关立案的案件,公安机关立案后不侦查或消极侦查,检方无法监督；检方退回补充侦查的案件,公安机关消极侦查,检方也无可奈何。
第三,检察院对法院存在不愿制约、不能制约法院现象。主要原因在于:
一是缺乏制约动力。认为检、法两家级别上平起平坐,互不冒犯、相安无事为佳；人情债是还不完的,纠正一个案子不算是大事,但是此前积累的交情可能中断,此后再打交道就难了。法官、检察官现在大都是终身制,谁会为了一个案子得罪一辈子的上下“合作伙伴”?检、法两院的同一行政区域化设计的天然缺陷,使得两家领导同属一党委、政法委,经常共同活动,难免友谊有余,制约不足；刑庭与公诉人员的长期不变,如同一家,极其容易导致法检交易。制约的法治意识长久缺乏,权力制约权力意识缺位,也是互相制约缺乏的重要原因。
二是考核限制了制约。诉判不一,无罪案件、抗诉、再审等都会影响相关人员的考核和指标,有的助理因此会评不上法官或检察官,法官或检察官也会被相关领导批评,这样都不好看。因此,为了应付诉讼监督的考核要求,人们会挑一些不痛不痒的问题来提(比如文书写错字,证件号码不对,他们出个通知即可,但不影响法院考核成绩)。
三是检察监督能力有限。刑事案件方面检察院虽然很专业,但在民事案件、行政案件方面,检察院的人很不专业,这类案件现在的监督量很少(按比例来说)。基层检察机关民行科往往人员少,法律素质低,缺乏抗诉监督高度。在民事诉讼中,检察院的监督是事后监督,当事人不提出监督申请,检察官不可能去监督法官,更谈不上制约法官。检察官和法官的专业知识不相等,法官的民事诉讼专业知识明显高于检察官,检察官制约法官的底气不足。
四是监督规则不完善。针对同案不同判,量刑标准不统一等司法细部问题,法律规定不明确,检察权很难发挥监督实效。法、检通过联席会议、共同制定相应内部规范文件,互相研讨等可以解决很多分歧,使得制约职能在外部表现上不强烈。
第四,按照我国《刑事诉讼法》规定,法院对检察院的制约权主要表现为对检察院公诉案件作出是否有罪判决、准予检方撤回起诉等。司法实践中存在部分法院不认真行使这些权力的原因是:
一是觉得法、检两家共同打击犯罪、维护社会稳定的目标一致,不需要动真格制约。
二是担心伤了法、检两家的和气。法院改判,检察院没面子,涉及到承办检察官考核、升迁、换岗等个人前途问题。法、检两家领导常常相互之间轮岗,有的夫妻各在法、检一边,熟人社会不考虑情面不行。
三是为了避免考核成绩受到实质“损害”,法院尽量避免真正意义的诉判不一(比如刑期增加,但是不改变主从犯),利用双方考核之间的区别,来打擦边球完成监督指标。
四是案多人少,改判费时间。
第一,公安机关制约检察机关的案例要比后者制约前者的少。
公安机关制约检察机关的主要法定方式是复议和复核权。在基层调研中,发现公安机关的一些同志对制约检察机关兴趣不大。一是觉得“公、检、法是一个爸生的三个兄弟,兄弟之间如何制约?”大问题有政法委把关,公安机关不用操心；小问题可以不予计较,以免伤了公、检的和气。二是觉得公安机关制约检察院太难。检察院是公安机关的后道手,可以开纠正违法行为通知给公安机关,找公安机关办案瑕疵,检方是否批准逮捕和决定起诉都跟公安机关的考核指标直接相关。
第二,检察机关对公安机关侦查权的制约主要存在不愿制约、不敢制约、不善制约、不法制约。
不愿制约主要表现为,有的同志觉得公、检两家的目标都是惩罚犯罪、维护稳定,互相制约没有必要。检方捕诉部门与公安侦查部门联系密切,检察碍于人情,怕影响公安办案人员受到纪律处分、扣罚奖金等,而不想给侦查机关带来“麻烦”；由于人案矛盾、办案时间短等,检方不愿再给自己增加工作量；纠正违法通知书和检察建议是否被采纳往往取决于公安机关是否采纳,公安机关不理睬,检方也无可奈何。这也导致人们不愿去主动制约。
不敢制约主要是觉得在权力分配上,公安机关权力很大,一些检察官有畏难情绪。再说检察机关的考核与公安机关的考核有时需要相互配合,比如追漏,所以检察机关对公安机关的制约会寻求一个双赢,不会针尖对麦芒。
不善制约表现为,一是检察监督主要局限于卷宗审查,这些材料完全具备形式要求,就材料审查很难发现监督线索。二是由于经验的匮乏,发现和获取监督线索的信息渠道不通畅且滞后。三是检方一些同志非法证据排除意识不强,甄别能力不高,非法证据界限把握不准,非法证据线索发现渠道少,非法证据调查核实难。
不法制约主要是指不依法监督,不规范监督,应该监督而没有监督,应该监督而没有依法监督。侦查监督部门对公安机关监督的做法各地方不一,甚至同一个侦查监督部门也会时常变换监督模式。此外,把握立案监督标准不严,为应对考核压力,片面追求数据也导致监督案件质量下滑。
不能制约主要是制约规则不完善。检察机关虽然可以监督公安机关的乱侦查行为,但却无法监督公安机关的不作为。因为检察机关不掌握公安机关立案情况,也不能考核警察的工作绩效。检察机关主要从办案中发现公安机关的违法行为；但那些有案不立、违法使用强制措施、利用职权打击报复之类的情况,检方很难掌握。检方不可能强制性地去登录公安机关的电脑去翻查,立案后没有进入审查逮捕或审查起诉程序的刑事案件,检方无从掌握；检方通知公安机关立案的案件,公安机关立案后不侦查或消极侦查,检方无法监督；检方退回补充侦查的案件,公安机关消极侦查,检方也无可奈何。
第三,检察院对法院存在不愿制约、不能制约法院现象。主要原因在于:
一是缺乏制约动力。认为检、法两家级别上平起平坐,互不冒犯、相安无事为佳；人情债是还不完的,纠正一个案子不算是大事,但是此前积累的交情可能中断,此后再打交道就难了。法官、检察官现在大都是终身制,谁会为了一个案子得罪一辈子的上下“合作伙伴”?检、法两院的同一行政区域化设计的天然缺陷,使得两家领导同属一党委、政法委,经常共同活动,难免友谊有余,制约不足；刑庭与公诉人员的长期不变,如同一家,极其容易导致法检交易。制约的法治意识长久缺乏,权力制约权力意识缺位,也是互相制约缺乏的重要原因。
二是考核限制了制约。诉判不一,无罪案件、抗诉、再审等都会影响相关人员的考核和指标,有的助理因此会评不上法官或检察官,法官或检察官也会被相关领导批评,这样都不好看。因此,为了应付诉讼监督的考核要求,人们会挑一些不痛不痒的问题来提(比如文书写错字,证件号码不对,他们出个通知即可,但不影响法院考核成绩)。
三是检察监督能力有限。刑事案件方面检察院虽然很专业,但在民事案件、行政案件方面,检察院的人很不专业,这类案件现在的监督量很少(按比例来说)。基层检察机关民行科往往人员少,法律素质低,缺乏抗诉监督高度。在民事诉讼中,检察院的监督是事后监督,当事人不提出监督申请,检察官不可能去监督法官,更谈不上制约法官。检察官和法官的专业知识不相等,法官的民事诉讼专业知识明显高于检察官,检察官制约法官的底气不足。
四是监督规则不完善。针对同案不同判,量刑标准不统一等司法细部问题,法律规定不明确,检察权很难发挥监督实效。法、检通过联席会议、共同制定相应内部规范文件,互相研讨等可以解决很多分歧,使得制约职能在外部表现上不强烈。
第四,按照我国《刑事诉讼法》规定,法院对检察院的制约权主要表现为对检察院公诉案件作出是否有罪判决、准予检方撤回起诉等。司法实践中存在部分法院不认真行使这些权力的原因是:
一是觉得法、检两家共同打击犯罪、维护社会稳定的目标一致,不需要动真格制约。
二是担心伤了法、检两家的和气。法院改判,检察院没面子,涉及到承办检察官考核、升迁、换岗等个人前途问题。法、检两家领导常常相互之间轮岗,有的夫妻各在法、检一边,熟人社会不考虑情面不行。
三是为了避免考核成绩受到实质“损害”,法院尽量避免真正意义的诉判不一(比如刑期增加,但是不改变主从犯),利用双方考核之间的区别,来打擦边球完成监督指标。
四是案多人少,改判费时间。
根据如上调研,笔者有如下看法:第一,公、检、法相互制约存在的主要问题是人情观念过重,公、检、法三家“近亲繁殖”而有点熟人社会,司法活动出现“人情化”现象。第二,互相制约大体还停留在原则层面,而没有落实到配套措施、考核制度中,有的考核忽略司法具有一定不确定性特点,把不该惩戒的东西惩戒了。第三,要防止把互相制约变成“三权分立”的横向制衡。既然中央提出了“以审判为中心”的刑诉制度改革,那么,公、检、法三家的互相制约应该是一种检察可以有效引导侦查、庭审可以有效引导诉讼的递进式的纵向诉讼结构,不要把互相制约搞成横向的“三权分立”制衡结构,那样不仅会牺牲效率,有时会牺牲公正,近期披露的一些错案就是很好的明证。（郝铁川）
（责任编辑：江城）
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