坚持用制度推进法治政府建设
□ 潘波
推进法治政府建设的制度体系已基本形成。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治政府建设，作出了一系列重大决策部署。特别是《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》印发实施后，多措并举、亮点频出，推进法治政府建设的制度不断完善。这些制度与改革开放以来的相关法律、法规、政策制度共同作用，基本形成了推进法治政府建设的制度体系，成为国家治理体系的重要组成部分。
这些制度可分为两大类：一是以行政权力配置、运行和监督为调整对象和内容的制度，以法律、法规、规章等法律制度为主。这些制度规范行政组织、行为、程序、监督、救济等各环节，涉及政府与市场、社会、公民的关系，具有基础性、共同性、框架性特征。具体包括政府组织、公务员、许可、处罚、强制、复议、诉讼、国家赔偿等法律，行政机构设置和编制管理、行政机关公务员处分、重大行政决策程序、政府信息公开、优化营商环境等行政法规。此外，还有财政金融、城乡建设等具体领域的法律、法规、规章等。
二是以法治政府建设自身及相关元素为对象和内容的制度，以规划纲要、标准、指标体系、指导意见等政策制度为主。这些制度规定行政系统内目标任务、工作措施、行为标准等，并承担制度创新、改革试点等功能。如第一次以党中央、国务院名义印发实施的顶层文件《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，也是第一次与国民经济和社会发展规划同步的法治政府规划。再如，对队伍建设提出要求的2016年中办、国办《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》；从程序角度规范的2018年国办《关于全面推行行政执法公示制度 执法全过程记录制度 重大执法决定法制审核制度的指导意见》；从行为标准上指导的2019年中央依法治国办《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》及其附件《市县法治政府建设示范指标体系》；从监督角度规范的2019年中办、国办《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等。
如何更好地发挥制度对推进法治政府建设的作用？各级政府及其部门的职责定位和机构编制数、掌握和配置的公共资源量、与人民群众打交道的范围和频率，决定了政府自身建设在国家治理体系中具有举足轻重的重要地位。我们完全可以而且应当立足于已有的制度基础，更加坚定地发挥制度的引领、促进、规范和保障作用，维护制度、执行制度、完善制度，把法治政府建设制度优势更好转化为法治政府治理效能。
在防范重大风险中善于运用制度。法治政府建设中针对潜在风险设计了专门制度，如《重大行政决策程序暂行条例》规定的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，以及行政执法全过程记录、规范性文件备案审查等制度，都是应对重大风险的“制度防火墙”，关键要积极用、准确用，用好、用实、用到位。
在顶层布局上科学精准设计制度。建议紧密结合“十四五”规划精准设计新的法治政府规划纲要，并推动有关法律制度和政策制度“立改废释”。条款论证时要注意听取处于不同地位、不同成长阶段的市场主体意见，明确执法机关职责的同时提供好人财物保障。法律制度和政策制度是广大人民群众意志的体现，但不可能让所有人都满意。起草部门、审查机构应防止为达成上会审议前的一致意见而删除关键性内容，避免制度出台后沦为“冬眠条款”。
在履职尽责中严格执行制度。法治政府建设的制度已基本覆盖重点领域和环节，关键在于落实。在有的地方，收回许可而不依法给予补偿、强制执行不依法张贴公告，都被告上法庭且判决败诉。有些政府法律顾问、公职律师还没有真正参与决策把关，“只顾不问”甚至“不顾也不问”现象比较突出。建议以督促有关部门履职尽责为抓手，确保已有制度执行到位，解决好人民群众关心的热点难点堵点痛点问题。
在改革实践中完善和创新制度。法治政府建设中的多数制度都是改革摸索出来的。一方面是对已有制度的细化完善，如针对行政强制法第44条拆除“违建”的时效认定，一些地方分为历史遗留的“存量违建”和抢建、新建的“增量违建”，在法律框架内细化程序、分类处理。另一方面是实践探索中的提炼创新，如执法“三项制度”等。建议将被实践证明行之有效的政策制度及时转化为法律法规，促进制度更加成熟更加定型。在智能设备成本降低趋势下，大数据、人工智能对执法的影响会更突出，建议做出前瞻性安排。
在思想认识上自觉尊崇制度。再完善的制度也主要由人来执行，人在法治政府建设中的作用极其关键。建议继续高度重视领导干部和执法人员的思想认识问题，通过案例教学、出庭应诉、示范创建等渠道，引导督促同志们发自内心地认同和执行制度，转化为日常工作中想问题、做决策、办事情的准则。
在学术研究中用科学理论支撑制度。改革开放以来，行政法理论研究与法治政府制度建设呈现出有机互动的良性格局。下一阶段的法治政府建设涉及面更广、内容更具体、专业性更强，亟需加强跨学科、跨领域研究，为规范实践操作、完善制度规则、明确权力责任提供坚强有力的理论支撑。
推进法治政府建设的制度体系已基本形成。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治政府建设，作出了一系列重大决策部署。特别是《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》印发实施后，多措并举、亮点频出，推进法治政府建设的制度不断完善。这些制度与改革开放以来的相关法律、法规、政策制度共同作用，基本形成了推进法治政府建设的制度体系，成为国家治理体系的重要组成部分。
这些制度可分为两大类：一是以行政权力配置、运行和监督为调整对象和内容的制度，以法律、法规、规章等法律制度为主。这些制度规范行政组织、行为、程序、监督、救济等各环节，涉及政府与市场、社会、公民的关系，具有基础性、共同性、框架性特征。具体包括政府组织、公务员、许可、处罚、强制、复议、诉讼、国家赔偿等法律，行政机构设置和编制管理、行政机关公务员处分、重大行政决策程序、政府信息公开、优化营商环境等行政法规。此外，还有财政金融、城乡建设等具体领域的法律、法规、规章等。
二是以法治政府建设自身及相关元素为对象和内容的制度，以规划纲要、标准、指标体系、指导意见等政策制度为主。这些制度规定行政系统内目标任务、工作措施、行为标准等，并承担制度创新、改革试点等功能。如第一次以党中央、国务院名义印发实施的顶层文件《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，也是第一次与国民经济和社会发展规划同步的法治政府规划。再如，对队伍建设提出要求的2016年中办、国办《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》；从程序角度规范的2018年国办《关于全面推行行政执法公示制度 执法全过程记录制度 重大执法决定法制审核制度的指导意见》；从行为标准上指导的2019年中央依法治国办《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》及其附件《市县法治政府建设示范指标体系》；从监督角度规范的2019年中办、国办《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等。
如何更好地发挥制度对推进法治政府建设的作用？各级政府及其部门的职责定位和机构编制数、掌握和配置的公共资源量、与人民群众打交道的范围和频率，决定了政府自身建设在国家治理体系中具有举足轻重的重要地位。我们完全可以而且应当立足于已有的制度基础，更加坚定地发挥制度的引领、促进、规范和保障作用，维护制度、执行制度、完善制度，把法治政府建设制度优势更好转化为法治政府治理效能。
在防范重大风险中善于运用制度。法治政府建设中针对潜在风险设计了专门制度，如《重大行政决策程序暂行条例》规定的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，以及行政执法全过程记录、规范性文件备案审查等制度，都是应对重大风险的“制度防火墙”，关键要积极用、准确用，用好、用实、用到位。
在顶层布局上科学精准设计制度。建议紧密结合“十四五”规划精准设计新的法治政府规划纲要，并推动有关法律制度和政策制度“立改废释”。条款论证时要注意听取处于不同地位、不同成长阶段的市场主体意见，明确执法机关职责的同时提供好人财物保障。法律制度和政策制度是广大人民群众意志的体现，但不可能让所有人都满意。起草部门、审查机构应防止为达成上会审议前的一致意见而删除关键性内容，避免制度出台后沦为“冬眠条款”。
在履职尽责中严格执行制度。法治政府建设的制度已基本覆盖重点领域和环节，关键在于落实。在有的地方，收回许可而不依法给予补偿、强制执行不依法张贴公告，都被告上法庭且判决败诉。有些政府法律顾问、公职律师还没有真正参与决策把关，“只顾不问”甚至“不顾也不问”现象比较突出。建议以督促有关部门履职尽责为抓手，确保已有制度执行到位，解决好人民群众关心的热点难点堵点痛点问题。
在改革实践中完善和创新制度。法治政府建设中的多数制度都是改革摸索出来的。一方面是对已有制度的细化完善，如针对行政强制法第44条拆除“违建”的时效认定，一些地方分为历史遗留的“存量违建”和抢建、新建的“增量违建”，在法律框架内细化程序、分类处理。另一方面是实践探索中的提炼创新，如执法“三项制度”等。建议将被实践证明行之有效的政策制度及时转化为法律法规，促进制度更加成熟更加定型。在智能设备成本降低趋势下，大数据、人工智能对执法的影响会更突出，建议做出前瞻性安排。
在思想认识上自觉尊崇制度。再完善的制度也主要由人来执行，人在法治政府建设中的作用极其关键。建议继续高度重视领导干部和执法人员的思想认识问题，通过案例教学、出庭应诉、示范创建等渠道，引导督促同志们发自内心地认同和执行制度，转化为日常工作中想问题、做决策、办事情的准则。
在学术研究中用科学理论支撑制度。改革开放以来，行政法理论研究与法治政府制度建设呈现出有机互动的良性格局。下一阶段的法治政府建设涉及面更广、内容更具体、专业性更强，亟需加强跨学科、跨领域研究，为规范实践操作、完善制度规则、明确权力责任提供坚强有力的理论支撑。
（作者系中国政法大学客座教授）
（责任编辑：向阳）
扫一扫在手机端浏览当前稿件内容
