探索完善虚假仲裁检察监督

  《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，健全对虚假诉讼的防范、发现和追究机制。

  虚假诉讼监督，是民事检察监督的应有之义。近年来，在国家常态化开展打击虚假诉讼、虚假调解的高压态势下，部分不法分子将目光转向仲裁、公证、特别程序等民事非诉领域。例如，一些不法分子利用虚假仲裁裁决、仲裁调解书等申请法院强制执行的方式实现非法目的，既损害了国家、集体或其他债权人合法权益，又妨害了司法秩序、破坏了公平正义。检察机关将监督触角从虚假诉讼延伸到虚假仲裁等民事非诉领域，符合其作为国家法律监督机关的宪法定位，也是贯彻落实以人民为中心的发展思想、进一步发挥检察机关监督公权力和救济私权利职能作用的现实需要。

  2019年5月，最高检以虚假诉讼监督为主题印发的第十四批指导性案例中，就有检察机关监督虚假仲裁的相关经验做法。时隔4年，最高检于今年4月再次编发了虚假仲裁监督典型案例，凸显出司法实践中对虚假仲裁案件开展检察监督的正当性、可行性以及迫切性。但囿于相关立法尚不完善以及检察机关民事调查核实权缺乏刚性等因素，虚假仲裁检察监督面临一定的困境。

  第一，监督的范围与时机存在争议。民事诉讼法等相关法律法规并未对检察机关监督仲裁活动作出明确规定，检察机关对民事活动的监督权一般仅针对法院的审判和执行活动，而对于虚假仲裁等非诉行为的直接监督缺乏明确的法律规范和具体的操作指引。司法实践中，检察机关对此类行为的监督也通常以间接监督为主，即依托对民事非诉执行活动的监督来开展，主要作用在于对公民权利的救济。而对于检察机关能否前移监督关口，从执行阶段向前延伸，法律并未明确规定，理论界对此也存在不同观点。

  第二，案件线索发现难，调查核实权缺乏刚性。当事人自己向检察机关反映存在虚假仲裁的情况极少，案外人由于难以知晓案情以及对检察监督职能的不了解，也很少会主动反映线索。检察机关民事调查核实权的具体手段通常只有审查非诉执行卷宗以及向申请人了解案件相关情况，而行为人为了获取非诉执行文书，掩盖非法目的，往往会精心伪造证据，编造看似合理的案件事实，办案人员仅通过审查卷宗很难发现问题，申请人也因对案情不了解而无法提供有力证据。若没有强制性措施和专业化调查手段作为支撑，检察监督环节的调查核实工作难以取得实质性突破。

  第三，沟通协调机制尚需进一步完善。检察机关在监督虚假仲裁案件过程中，与仲裁机构及其主管部门、法院、公安机关、司法行政部门等尚未建立有效的沟通协调机制，未形成案情共商、线索共享机制，不利于凝聚监督合力。首先，部分仲裁机构对检察监督的接受度和认可度不高。其认为机构内部设有监督制度和行业规则，如存在虚假行为亦可通过法院裁定不予执行或准予撤销进行补救，且检察机关的监督缺乏法律明确规定，接受监督会产生破坏仲裁本身价值属性的风险。其次，检法之间尚未建立有效的互联机制。虽然检察机关与法院是监督者与被监督者的角色关系，但在防治虚假仲裁问题上，具有共同的法律责任和社会责任。当前，检法之间相关共享配套机制尚不成熟，无法精准、高效地识别并规制虚假仲裁行为。再次，对涉嫌犯罪线索移送公安机关的配套机制还不完善。对虚假仲裁行为是否构成虚假诉讼罪，目前理论和实务界尚存在不同观点，检察机关和公安机关在某些性质认定问题上亦未达成共识，在移送机制和衔接程序等方面仍有所欠缺。

  仲裁制度是司法制度的重要组成部分，在虚假仲裁频频发生、严重破坏社会诚信体系建设的背景下，检察机关理应依法能动履职，延伸办案触角，推动社会治理，肩负起国家法律监督机关的职责使命，积极探索和完善虚假仲裁检察监督路径。笔者从以下几个角度提出相关建议：

  第一，完善相关法律规定。一是建议在民事诉讼法以及《人民检察院民事诉讼监督规则》中增设检察机关监督民事非诉执行类案件的规定，完善两高两部《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》，将虚假仲裁纳入打击惩治范围。二是建议由省级以上检察机关适时制定办案指引，规范操作流程，并及时总结各地区的办法经验，发布新领域新业态下的虚假仲裁监督典型案例，在识别与认定方面统一标准，充分发挥示范引领作用。三是贯彻谦抑性原则与重点监督相结合的办案理念，在保持谦抑性原则的基础上，逐步探索对仲裁活动中存在的虚假性、主观恶性较大的违法行为的主动监督，但对正常、合法的仲裁程序中存在的实体性和程序性问题，则不宜过度介入。同时，针对不同违法情形，尝试分类采取口头提示、执行监督或检察建议、移送犯罪线索等不同的监督方式。

  第二，拓宽线索来源渠道，健全线索挖掘机制。当前，检察机关对虚假仲裁的监督主要依靠利益被侵害利害关系人的申请，然而此类依申请的案件数量较少，为此，检察机关应当通过健全完善各项工作机制，积极主动寻求更多案源线索。首先，应加强检察机关内部职能部门的沟通协作，尤其注重健全民事检察部门与刑事检察部门间的线索移送机制，重点关注诈骗等经济犯罪案件，派专人定期梳理，善于从刑事案件中获取虚假仲裁相关线索。其次，要善于从群众中获取案件线索。通过多种形式、借助不同媒介，让更多群众能够知悉并防范虚假仲裁，并在遭受侵害时及时向检察机关反映。再次，要与法院、公安机关、司法行政部门等建立常态化联络机制，相互移送线索并形成打击合力。一方面，与法院搭建信息共享平台，通过数据共享，掌握民事执行案件的各项信息，重点关注法院执行仲裁裁决书、仲裁调解书的案件，将其筛选出来进一步甄别；另一方面，针对办案中发现的仲裁人员违法犯罪行为，要注重加强深层次监督，及时将线索移送相关机关进行处理，在此基础上还应系统梳理涉案违法犯罪仲裁人员办理过的全部案件，进一步扩大监督规模。

  第三，强化调查核实权，提升监督质效。《人民检察院民事诉讼监督规则》规定了检察机关在特定情形下可以行使民事调查核实权，但同时也受到诸多制约。因此，民事检察部门在行使调查核实权时，应注重把握调查手段和方式要和违法的程度相适应原则，根据具体情况采取不同的调查手段，做到既不过度干涉，又能查明真相。在不影响仲裁当事人地位平衡的前提下，应适当赋予检察机关在办理虚假仲裁监督案件中更加充分、更具刚性的调查核实权，针对无故拒不配合检察机关正当调查的对象，规定相应的法律后果，增强调查核实权的刚性。