从“有法可依”迈向高质量立法

      天下大治，起于法治。欲达法治，立法先行。

  着眼于立法二字，可以看到，随着社会主义法治建设进程和《中华人民共和国立法法》的制定和修订，中国特色社会主义法律体系也在逐步完善。

  今年两会，立法法修正草案再次提请全国人民代表大会审议，引起国内外广泛关注。

  立法法被称为“管法的法”，实施二十余年来，我国科学立法、民主立法、依法立法持续深入推进，法律体系不断完善，法治建设迈上一个又一个新台阶。现如今，随着社情民意的不断发展，立法法需要不断与时俱进，才能更加适配我国国情。

  回眸立法法的制定和修正历程，可以感觉我国立法始终与时代“同步”、与改革“同频”，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家汇聚起强大法治力量。

  

  从“法律空缺”走到“有法可依”，提升立法质量呼唤“管法的法”

  “赞成2560票，反对89票，弃权129票。”2000年3月15日，在九届全国人大三次会议闭幕会上，随着时任全国人大常委会委员长李鹏的一声“通过”，历经七年、数易其稿的立法法诞生了。同年7月1日起，立法法正式实施。

  立法法的实施，意味着经过20多年的“加速式”立法后，国家立法开始从追求数量向更加注重质量转变，进入提高立法水平的新时期。

  数据显示，自1979年起至1999年8月底，除1982年宪法外，中国最高立法机关——全国人大及其常委会已审议通过了253件法律、106件有关法律问题的决定，此外，国务院颁布了800多件行政法规，30个省、自治区、直辖市人大及其常委会制定或批准了7000多件地方性法规，国务院各部委和地方政府还发布了3万多件规章。

  在20年民主法治建设的实践中，经过艰苦努力的探索和总结，我国开始初步形成自己的法律体系——以宪法为基石，由刑事、民事、国家机构、经济、诉讼等各方面法律法规组成的有中国特色的社会主义法律体系。

  在那催生法律不断出台的改革开放的前20年，广大人民群众和立法者在因层出不穷的立法“繁荣景象”倍感鼓舞的同时，也开始以更深刻、更理性的目光审视立法事业，透过一片繁荣的现状，窥探到了其背后的某些忧患。

  一方面，这些法律、法规缓解了当时无法可依的“法制焦虑”，对改革开放、社会稳定和社会主义市场经济体制的建立发挥重要作用，功不可没。另一方面，有专家纷纷表示：我国所制定的法律与符合中国国情的社会主义法治还有一定的距离，立法工作中还存在着一些急需解决的重要问题。

  “主要是有些法规、规章规定的内容超越了权限；有些法规、规章的规定同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象；有的法规、规章质量不高；在起草、制定过程中，有的部门、地方存在着不从国家整体利益考虑而只为部门、地方争局部利益的倾向。”中国人民大学法学院教授、博士生导师朱力宇对记者介绍说，这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法和司法造成困难。

  例如，1994年4月8日，某地方税务局以《税收文件法规汇编特辑》(内部文件，不得翻印和外传)的形式制定下发了供科(股)、所长以上干部掌握执行的《关于实施新税制及搞好企业的税收政策措施意见》。令人瞠目结舌的是，在共计120条政策措施中，属于违反国家统一税法、擅自制定的税收政策竟多达63条；属于自行放宽税收政策、部分有问题的也有13条。

  再比如，1984年9月29日通过的《福建省普及初等义务教育暂行条例》第5条就规定：“阻挠女学龄儿童入学的父母（抚养人），情节恶劣构成犯罪的，按虐待妇女、儿童罪论处。”在这条规定中，地方性法规直接对刑事法律关系进行了调整，显然超越了立法的权界。

  由于“立法冲突”“立法撞车”等现象时有发生，由此而引发的“立法官司”也层出不穷。这些现象导致的直接后果，就是执法和司法不时发生矛盾，这也使法治应当具有的公平、正义精神在一定程度上遭受怀疑，出台一部“管法的法”也已迫在眉睫。

  “需要根据宪法制定立法法，对法律、法规以及规章的制定作出统一规定，使之更加规范化、制度化，以维护国家法制的统一，建立和完善中国特色社会主义法律体系。这对推进依法治国，建设社会主义法治国家，有着十分重要的意义。”朱力宇介绍。

  1993年，在全国人大常委会法制工作委员会的牵头下，启动立法法的起草工作。

  

  从“有法可依”行至“科学立法”，立法工作从“增量”转向“提质”

  中国现行的立法体制，是由1982年宪法正式确立的。

  “通常认为，立法体制是关于立法机关的设置、立法权限的划分以及立法权运行的基本原则和基本制度的总称，其中最主要的是有关立法权限的划分，包括横向和纵向的划分。”朱力宇解释说。

  我国是单一制国家，实行统一而又分层次的立法体制。具体来说，横向立法权限划分是指在权力机关和行政机关的划分，例如全国人大及其常委会和国务院之间立法权的划分；纵向立法权限划分是中央和地方立法权限的划分，例如全国人大及其常委会和省、自治区、直辖市之间立法权的划分。

  “宪法确立的是中国立法体制的基本框架，对中央和地方的各国家机关的立法权限只进行了概括性的划分，对立法事项则没有进行规定。”朱力宇告诉记者。

  不难想象，立法制度的原则和概括，必然导致立法实践的某些困惑。越权立法、重复立法、地方立法与中央立法相抵触等现象，莫不是源自于此。因此，立法法的一大立法追求，就是进一步细化立法权限和立法事项，划清“立法地盘”。

  “立法法的制定在宪法有关规定的基础上，从横向和纵向两方面对中央和地方有关国家机关的立法权限进一步进行了明确。”朱力宇说。

  任何一部法律的诞生绝非一蹴而就，争论与博弈贯穿始终。立法法从准备、调研、起草到最终正式颁布施行，时间跨度长达7年，甚至在提交立法机关审议的前一天都存在着一定的变数。

  在中央与地方立法权限究竟怎么划分、法律和行政法规权限如何调整的问题上，参与立法者们曾争论得面红耳赤。有人认为中央专有立法权的行使主体只能是全国人大及其常委会，而有些人则认为一些权限可以由国务院行使。

  有关这个问题的争论历时近7年之久，经过多次研讨会和专门研究之后，这一问题总算得出了令各方都满意的方案。根据立法法的规定，基本的政治、经济等制度，属于全国人大及其常委会制定法律的专属权限，此外还明确了中央立法专有权的十大领域。

  “这是立法法最大的贡献之一，为在中国这样一个拥有世界最多人口，经济、政治、文化的发展又极不平衡的国家里划分立法权限，从而使我国立法体制在宪法规定的基本框架下发展到立法权限和立法事项的具体化、定型化和明晰化，奠定了全国依法立法的基础。”朱力宇介绍说。

  除了专属立法权这一立法保留原则外，在立法优先原则上，立法法规定专属立法权中没有涉及的，地方可以先行；但全国人大及其常委会立法之后，地方必须废除或修改。这在当时更有利于经济发达地区因地制宜制定法规，比如深圳试水社会保险制度和公司条例，就走在了全国前列。

  当时，在与地方座谈中，有的省份直言不讳地指出，专属立法权划分之后，地方施展的空间有限，希望让渡部分权限。

  草案在征求意见的过程中，对于程序中的统一审议制，有些地方也提出异议。统一审议制原本存在于全国人大常委会这一层面，是指全国人大法律委员会（现宪法和法律委员会）在吸纳各方意见后做统一审议，地方上并没有这一环节。

  为防止地方“法出多门”，草案提出省一级人大建立起法制委员会行使这一职能，但有些地方不愿成立这个“费力不讨好”的机构。经过多次研讨及立法法出台后，在设计法律案的审议程序时释放了新的信号，那就是在充分发挥专门委员会作用的同时，强调统一审议环节，并围绕这一立法思路制定了一系列操作规范。与此同时，立法法对地方人大的立法程序，也明确提出了统一审议的要求。

  为克服“法出多门”的弊端，统一法律解释也是不容忽略的一项内容。立法法明确规定法律的解释权只能由全国人大常委会行使。全国人大常委会的法律解释同法律具有同等的法律效力。

  同时，立法法对法律解释案的提出、草拟、审议、表决和公布程序，都作出了科学的设计。“从这个意义而言，立法法对法律解释制度的完善，也是非常重要的立法成果之一。”朱力宇说。

  此外，对于到底要不要将规章纳入立法法规定范围的问题，也是当时争议的一大焦点。

  反方观点认为规章不是法，不应归入。而支持派则坚称，规章最为无序，不将其规范，会更为混乱。为了平衡双方的意见，立法法巧妙地添上了一句：国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。

  在朱力宇看来，我国立法法自2000年颁布实施以来，对规范立法活动、推动形成和完善中国特色社会主义法律体系、推进社会主义法治建设和人权保障，发挥了重要作用。

  正如2011年3月10日时任全国人大常委会委员长吴邦国在作全国人大常委会工作报告时宣称：“到2010年底，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。中国特色社会主义法律体系已经形成，国家各个方面实现有法可依。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。”

  

  从“有法可依”驶向“良法之治”，立法法大修筑强立法质量

  立法法所确立的立法权限、立法程序、法律解释、立法监督等制度，不仅为立法活动的各个环节订立了规矩，也为现实的立法弊端提供了解决之道。对于中国法律体系的成功构建，立法法可谓作出了突出的贡献。然而，走过14年的立法法，同样面临着适应新时代现实变迁的考验。

  “随着我国经济社会发展和改革不断深化，立法工作面临不少需要研究解决的新情况、新问题，人民群众对加强和改进立法工作也有许多新期盼。”朱力宇告诉记者，党的十八大以来“四个全面”的历史任务，对立法法提出了新的要求，而现行立法的效率和质量难以适应这种需求，立法法本身的“深加工”已势在必行。

  2014年8月25日，随着立法法修正草案提交十二届全国人大常委会第十次会议初审，立法法修改迈出了实质性步伐。

  据悉，立法法修正草案首次提请全国人大常委会审议时，草案共28条，总则第一条即增加了“提高立法质量”“发挥立法的引领和推动作用”等表述，进一步明确了立法目的。当然，这其中最引人关注的还是地方立法权扩大至全国所有设区的市和自治州。

  在朱力宇看来，地方立法权扩大，其重要意义之一，就是在建设法治中国的进程中，适应了我国城市化的发展，即拟通过扩大地方立法的方式，以便更好地发挥设区的市对其所属辖区的政治、经济、文化和教育的辐射功能。

  不过，中国政法大学终身教授应松年在参加全国人大常委会的意见征求会上提出自己的担忧：扩权范围如此之大，涉及法律法规授权以及立法主体问题，地方能否利用和把握这个权力？

  随着草案的二审稿公布，应松年发现，对地方性法规的范围明确限定在“城市建设、城市管理、环境保护等方面”，“这样就限定了地方的权限，也会更有序。”应松年对媒体说。

  限定还不止于此。草案二审稿增加了一款：没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

  事实上，当时有一些地方涉及公民权利义务的事项由地方政府规章代替了地方性法规。由此，地方制定的限牌、限号、限购等措施的合法性便频遭媒体质疑。草案二审稿增加的这一款，可以防止这类现象的发生。

  除“赋予设区的市地方立法权”外，立法法中与民众生活息息相关的税收法定原则热度也是居高不下。“‘税收法定’是世界各国都通行的原则，我国宪法也将依法纳税确定为公民的一项基本义务。”朱力宇解释说。

  据悉，2000年立法法实施后，税收基本制度作为全国人大及其常委会的专属立法权，在立法权限一章中作出了规定。据朱力宇介绍，其中第八条明确只能制定法律的事项，“税收”是在该条第八项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”中加以规定的。

  “当时就有一些常委会组成人员、代表和地方建议，应当对‘税收法定’问题专设一项，作出明确规定。”朱力宇说，2015年修改立法法是按照十八届三中全会关于落实“税收法定”原则的要求，对税收的制度进行了进一步的完善。

  需要说明的是，2015年立法法二审稿规定“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。但在立法法修正案三审稿第八条中，关于税收法定条款发生了变化，简化为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律，而“纳税人、征税对象、计税依据、税率”等四个内容被删除。

  “对于明确税率调整由法律规定的内容被删除，有些民众认为，该举动意味着全国人大默许国务院自行决定提高税率、增加公民或企业的税负，显然是一个‘大倒退’。”朱力宇回忆说。

  2015年3月11日，全国人大法律委员会召开全体会议。根据各代表团的审议意见，全国人大法律委员会拟将税种的设立、税率的确定写入立法法修正案，将三审稿中的该项表述再次修改为：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律。最后，全国人大法律委员会的审议意见被采纳。

  “李建国副委员长在说明立法法修正草案中要‘落实税收法定原则’时，会场上响起了掌声。”朱力宇说，这在人民代表大会上进行法律草案说明时是很少见的，反映了人大代表的关切，也反映了人民的心声。

  朱力宇告诉记者，最终，修改后的立法法将“税收”专设一项立法事项作为第六项，明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。

  此外，在这一年的立法法修改过程中，还有另外一个受到瞩目的内容，那便是备案审查制度。“权力不受监督必然导致腐败。立法权力也是如此，必须规范立法权力的行使，使其在法治轨道上健康运行。”朱力宇说。

  关于备案审查制度，2015年修改前立法法设有第五章“适用与备案”，修改后该章的标题改为“适用与备案审查”。“虽然只增加了‘审查’二字，但是意义重大。”朱力宇介绍，修改后的立法法规定，全国人大专门委员会和常委会工作机构可以对法规、司法解释开展主动审查，常委会工作机构可以向制定机关发出书面审查研究意见。备案审查各项制度更加成熟、定型。

  “当然，我们还需要继续完善规范性文件备案审查机制，这也是2023年立法法修正的重要任务之一。”朱力宇说。

  在2015年立法法修改的众多亮点之中，“增加立法规划的规定”也被朱力宇视为浓墨重彩的一笔。他告诉记者，从立法学理论来说，立法规划是国家机关依照法定的职权，在立法政策与原则的指导下，根据一定的方式、程序与技术，对立法的目标、进程进行的系统安排与设计。

  “在2000年的立法法中，并没有关于立法规划的规定。”朱力宇说，“为了继续全面推进依法治国，加强法治建设的立法基础，2015修改后立法法在第52条第一款增加了关于立法规划的规定。”

  在朱力宇看来，这一规定极大地推动了我国法律体系构建的科学化和民主化，使全国人大及其常委会多年来实行的准法定的、类似惯例性的立法规划，正式成为一项法定的立法制度。“将立法规划纳入立法法的规范和调整，不仅可以将立法规划本身纳入法治化的轨道，而且也有利于其前期的工作即立法预测和其后期的工作即立法决策的制度化。”朱力宇说。

  “2015年修改立法法，实实在在是一次汇集民智、反映民愿、体现民情、表达民意的重要实践。不仅听取人大代表和各方面的意见，而且将修正草案提请代表大会审议通过，这本身就是重视发挥代表在立法工作中的作用。”朱力宇告诉记者，人大代表们普遍认为，这次立法法的修改，是科学立法和民主立法的一个最新典范。特别是民主立法，本身就是保障广大人民群众人权的重要体现和途径。

  可以说，立法法的首次修改，已成为我国立法史上新的里程碑，也是迈向良法善治的重要标志。

  “2015年修正后的立法法的实施，进一步推进了立法的科学化和民主化进程，对于完善立法体制和立法机制、提高立法质量和立法效率、提升法律法规在国家治理中的地位、推动‘四个全面’战略布局的贯彻实施等，都发挥了积极作用。”朱力宇说。

  时间进入2023年，沿着立法法的诞生历程，我们不难发现，每一次的修改都赋予了这部法律更加完整的生命意义。3月13日，立法法修正草案获得通过。期待修改后的立法法的实施，给法治中国建设带来新的蜕变。